CNCD - Commission Nationale de la Coopération Décentralisée, Espace de dialogue et de concertation

Définition et contexte juridique

Les 26 régions, plus des trois-quarts des départements, la quasi-totalité des grandes villes et des communautés urbaines, de très nombreuses communes moyennes ou petites et un nombre croissant de structures intercommunales sont impliquées dans des projets de coopération à l’international. La Commission nationale de la coopération décentralisée (CNCD), présidée par le Premier ministre et en son absence par le Ministre délégué à la coopération, est composée à parité d’élus territoriaux et de représentants de l’Etat. Elle tient chaque année à jour un état de la coopération décentralisée menée par les collectivités territoriales. Au total, près de 3800 collectivités territoriales françaises et près de 8000 projets de coopérations ont été répertoriées.

A télécharger

Les orientations stratégiques (PDF, 79 Ko)

La Circulaire du 20 avril 2001 (PDF, 210 Ko)

La diversité des formes d’intervention des collectivités territoriales à l’international

La coopération décentralisée regroupe l’ensemble des actions de coopération internationale menées par convention dans un but d’intérêt commun par une ou plusieurs collectivités territoriales françaises (régions, départements, communes et groupements de collectivités territoriales) d’une part, et une ou plusieurs autorités territoriales étrangères, d’autre part, dans le cadre de leurs compétences mutuelles.

Ces actions peuvent prendre des formes diverses (jumelages, « jumelages-coopération », programmes ou projets de développement, échanges techniques,...).

Elles peuvent intervenir, dans le respect des engagements internationaux de la France, entre collectivités ou autorités territoriales de toutes zones géographiques et de tous profils économiques ou sociaux. La coopération décentralisée s’insère dans le cadre plus large de l’action extérieure des collectivités territoriales.

Dans ce cadre, les collectivités territoriales peuvent légalement mettre en œuvre ou financer à ce titre à l’étranger des actions qui n’entrent pas dans la définition de la coopération décentralisée, mais qui peuvent concerner :

• des actions de promotion économique, la présence à une foire-exposition, touristique ou culturelle...).

• des actions à caractère humanitaire si l’urgence le justifie.

Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes chargés des services publics de distribution d’eau potable et d’assainissement ou du service public de distribution d’électricité et de gaz peuvent, dans la limite de 1 % des ressources qui sont affectées aux budgets de ces services, mener des actions de coopération avec les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans le cadre des conventions prévues à l’article L.1115-1, des actions d’aide d’urgence au bénéfice de ces collectivités et groupements, ainsi que des actions de solidarité internationale dans les domaines de l’eau et de l’assainissement et de la distribution publique d’électricité et de gaz.

Dans le cadre de la coopération transfrontalière, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France, adhérer à un organisme public de droit étranger ou participer au capital d’une personne morale de droit étranger auquel adhère ou participe au moins une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales d’un État européen frontalier ou d’un Etat membre de l’union européenne. Cette adhésion ou cette participation est autorisée par arrêté du préfet de région.

Il faut entendre par « collectivité territoriale étrangère » les collectivités, autorités ou organismes exerçant des fonctions territoriales ou régionales et considérées comme telles dans le droit interne de chaque Etat.

Dans certains cas, l’organisation territoriale des Etats étrangers ne comprend pas de collectivité territoriale autonome. Il peut être alors utile d’apprécier si l’autorité territoriale dispose bien de la faculté de passer des conventions. Les préfets pourront si nécessaire se rapprocher du ministère des Affaires étrangères et européennes (Délégué pour l’action extérieure des collectivités locales) si des informations de ce type leur sont demandées ou dans le cadre du contrôle de légalité.

La loi ne crée pas d’obligation pour que la collectivité étrangère soit de même niveau que la collectivité française. Sauf disposition particulière dans le droit interne de l’Etat dont relève la collectivité étrangère, les collectivités territoriales françaises ou leurs groupements ont donc une capacité à contracter avec des collectivités territoriales étrangères quel que soit leur niveau dans l’organisation de l’Etat étranger.

Les aspects juridiques de la coopération décentralisée

Interdiction des conventions avec les Etats étrangers et le régime des accords avec les organisations internationales. Une exception : les régions et les départements d’outre-mer, sous certaines conditions.

L’article L. 1115-5 du Code général des collectivités territoriales stipule que : « aucune convention, de quelque nature que ce soit, ne peut être passée entre une collectivité territoriale ou un groupement et un Etat étranger » (rédaction résultant de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire). Cette interdiction vise les Etats souverains et non les entités fédérées, qu’elles soient ou non dénommées « Etats » (cf. les Cantons suisses, les Länder allemands, les Etats fédérés des Etats-Unis...).

Si la loi confère aux collectivités territoriales et à leurs groupements la capacité de passer des conventions avec des collectivités territoriales de pays étrangers et leurs groupements pour mener des actions conjointes, ces collectivités n’en deviennent pas pour autant des sujets de droit international. Cette qualité appartient aux Etats et aux organisations internationales et à eux seuls. Il découle que ces dernières et leurs groupements ne sauraient conclure une convention portant sur des compétences exclusives de l’Etat telles qu’elles résultent de l’ordonnancement juridique français. Même si l’Etat étranger a les mêmes compétences que la collectivité territoriale française, cette dernière ne peut pas conclure de convention avec cet Etat.

Dans la mesure où des conventions peuvent être passées avec les seules collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, les organisations internationales sont donc exclues du champ de la coopération décentralisée. Mais, il est en revanche envisageable que les collectivités territoriales puissent, à l’occasion de véritables liens de coopération décentralisée conclus avec une ou plusieurs collectivités territoriales étrangères, souscrire à des contrats d’objectifs, de financement, ou jouer le rôle d’opérateur de l’Union européenne ou d’une organisation internationale (par exemple UNESCO, UNICEF, PNUD, organisations régionales relevant des Nations Unies, Agence intergouvernementale de la Francophonie, etc...).

Rendre juridiquement plus sûres les actions de coopération décentralisée

La loi du 6 février 1992 autorisait les collectivités territoriales françaises à signer des conventions avec des autorités locales étrangères dans le respect des engagements internationaux de la France. Cependant, elle avait omis de préciser quel type d’action pouvait y être intégré ; en particulier, elle n’avait pas fait mention de l’aide au développement que pouvaient apporter les collectivités territoriales. De même, la loi de 1992 n’avait pas songé à donner un socle juridique aux nombreuses subventions accordées par les collectivités territoriales au moment de catastrophes naturelles, au titre de l’aide humanitaire d’urgence.

L’adoption à l’unanimité par l’Assemblée nationale, le 25 janvier 2007, de la proposition de loi sur l’action extérieure des collectivités territoriales, déposée par Michel Thiollière, Sénateur-Maire de Saint-Etienne, au lendemain de la mobilisation française suite au tsunami de décembre 2004, lève ces incertitudes. Il modifie ainsi le Code général des collectivités territoriales en introduisant des dispositions nouvelles permettant de compléter et de préciser le droit en matière de coopération décentralisée. D’une part, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, dans le respect des engagements internationaux de la France, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de coopération ou d’aide au développement. D’autre part, si l’urgence le justifie, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent désormais également mettre en oeuvre ou financer des actions à caractère humanitaire.

Cette adoption, résultat d’une étroite collaboration entre le ministère des Affaires étrangères, le ministère de l’Intérieur, le Conseil d’Etat et le Parlement, permet ainsi aux collectivités territoriales françaises de nouer des partenariats avec d’autres autorités locales étrangères, sans risque juridique. Il s’agit d’une importante avancée qui permettra d’éviter des annulations des coopérations entreprises, au motif de défaut d’intérêt local comme certains tribunaux administratifs l’avaient déjà fait en première instance.

L’adoption définitive de ce texte avant la fin de la législature vient compléter le dispositif de soutien et d’accompagnement de l’action extérieure des collectivités territoriales mis en place ces dernières années.

Sur le plan juridique d’abord, il s’ajoute à la loi dite Oudin-Santini qui permet aux communes, aux établissements publics de coopération intercommunale, aux syndicats mixtes chargés des services publics d’eau potable et d’assainissement ainsi qu’aux agences de l’eau d’affecter jusqu’à 1% de leur budget à des actions de coopération et de solidarité internationale.

S’agissant du dialogue entre l’Etat et les collectivités territoriales ensuite, il s’ajoute au nouveau dispositif de cofinancement mis en place par le ministère des Affaires étrangères, à la suite d’une large consultation avec les associations de collectivités territoriales, afin de le rendre plus simple, plus lisible, mais également pour en faire un instrument au service de nouveaux partenariats entre l’Etat et les collectivités. Ce nouveau dispositif favorise l’appui institutionnel, le développement durable, la mutualisation, le développement économique et l’intégration des jeunes. Il s’appuie pour se faire sur trois appels à projets, proposant notamment une contractualisation sur trois ans avec les principales collectivités territoriales françaises présentes à l’étranger, et en privilégiant des démarches coordonnées.

La coopération décentralisée peut donc désormais s’exercer sur des bases nouvelles, solides et dynamiques, dans un climat de confiance entre l’Etat et les collectivités territoriales.

Les conventions de coopération décentralisée

Article L. 1115-1 (ancien article L 1114-1) du Code général des collectivités territoriales : « Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France. (...) »

Par convention il faut entendre tout contrat ou acte signé entre des collectivités territoriales, françaises et étrangères, et leurs groupements, comportant des déclarations, des intentions, des obligations ou des droits opposables à l’autre partie. Sont visées par la loi aussi bien les conventions ayant un caractère déclaratif que celles pouvant avoir des conséquences matérielles, financières ou réglementaires pour ces collectivités.

Que la collectivité territoriale soit engagée financièrement, matériellement ou non, la convention caractérise la coopération décentralisée pour tous les types d’intervention. Dès lors que des services, des biens ou des financements sont engagés par une collectivité territoriale ou qu’elle est amenée à en recevoir de l’interlocuteur étranger, il convient que les stipulations de la convention permettent de s’assurer que des engagements réciproques peuvent être définis, qu’un contrôle peut être établi et que les éventuels litiges pourront être réglés.

Les principes généraux présidant à l’élaboration des conventions

En matière de coopération décentralisée, les collectivités territoriales françaises exercent leurs compétences dans le respect de la Constitution et des règles et principes de valeur constitutionnelle ou législative. Elles doivent notamment ne pas porter atteinte :

• au principe d’indivisibilité de la République et de souveraineté nationale (articles 1er et 3 de la Constitution),

• au respect des engagements internationaux de la France (c’est-à-dire "Les traités ou accords", article 55 de la Constitution),

• au respect des intérêts de la Nation et des pouvoirs constitutionnels du Président de la République et du Gouvernement en matière de conduite de la politique étrangère de la France (articles 5, 14, 20 et 52 à 60 de la Constitution),

• au principe d’absence de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre (article 72 de la Constitution),

• aux règles constitutionnelles et législatives relatives à l’emploi de la langue française (article 2 de la Constitution et loi n° 94-665 du 4 août 1994),

• à l’égalité des citoyens devant les charges publiques et à l’égalité des usagers devant le service public,

• à la liberté du commerce et de l’industrie.

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